案例分析

两起招标人投诉评标委员会引起的思考


 

案情介绍

    案例一:某医院净化工程采取资格后审招标,共有30家投标单位按时递交了投标文件,开标后进行评标。经评审,共有25家投标单位没有通过初步评审,5家投标单位通过初步评审后进入详细评审。经详细评审,评标委员会评审并推荐出三名中标候选人。招标人收到评标报告后,组织本项目招标代理机构对所有投标文件进行了复核,认为评标委员会评审时存在错误,遂向综合监督管理机构提起投诉,要求评标委员会对评标中存在的问题进行纠正。

    投诉问题为:该项目招标文件要求投标人须为独立承担民事责任能力的在中华人民共和国境内注册的法人,并取得营业执照,营业执照经营范围含净化工程内容。评标时,评标委员会认为有8家投标单位提供的营业执照扫描件上未显示经营范围,因此评标委员会以该8家投标单位“营业执照不符合要求”否决其投标。经招标人和招标代理复核,该8家投标单位均为S市企业,而根据依据《S市商事登记若干规定》,该市已经换发新版营业执照,新版营业执照只记载名称、住所(经营场所)、企业类型、法定代表人(负责人)和成立日期,不记载注册资本(金)、经营范围和营业期限。同时,新版营业执照上有重要提示信息:“商事主体经营范围和许可审批项目等有关企业信用事项及年报信息和其他信用信息,请登录S市商事主体信用信息公示平台(网址http://www.sscx.org.cn)或扫描执照二维码查询”,按照营业执照重要提示信息进行查询,8家投标单位的经营范围均包含净化工程内容。

综合监督管理机构受理投诉后,对所有投标单位营业执照经营范围是否含有净化工程内容问题进行调查核实。经查,投诉反映情况属实。于是,综合监督管理机构下达投诉处理意见书,认定评标委员会违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条规定,根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条规定,责令评标委员会对上述问题进行纠正。

案例二:某房产公司电梯设备供货及安装供应商采购项目,共有8家投标单位递交了投标文件,开标后进行评标。经评审,评标委员会认定4家投标单位不能通过初步评审,否决其投标。评标结束后,招标人认为评标委员会评审时存在错误,向综合监督管理机构提起投诉。

    投诉问题为:评标委员会因为该4家投标单位的投标文件中失信被执行人查询结果截图均未表明查询截图时间,无法确认失信被执行人查询结果是否在投标有效时间范围内。因此评标委员会以“资格评审标准信誉不符合要求(失信被执行人查询结果截图时间不符合要求)”否决其投标。但招标文件中“资格条件信誉评审标准”项和“失信被执行人查询结果”格式页均未要求投标人提供失信被执行人查询结果截图时间,故招标人认为评标委员会否决该4家投标单位的理由不充分。

    综合监督管理机构受理投诉后,对所有投标单位的失信被执行人查询结果进行调查核实。经查,投诉反映情况属实。招标文件关于失信被执行人查询结果的要求为:“投标人自行通过信用中国网站查询申请人是否为失信被执行人,并将查询结果截图附在本表中”,并未要求投标人应在截图时表明查询截图时间,并且所有投标单位均不存在失信被执行人记录。于是,综合监督管理机构下达投诉处理意见书,认定评标委员会违反《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条规定,根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十一条规定,责令评标委员会对上述问题进行纠正。

分析与思考

    以上两起案例虽然所属的行业、招标范围、资质条件要求都不相同,但也存在着一些共同点和共性问题。两起案例虽然已经处理完毕,但涉及到的法律条款,否决投标的依据和标准,投诉处理程序等问题有不少值得思考的地方。

    (一)招标人认为评标过程存在问题时,应如何处理?

    根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条及其释义规定:“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的,可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉”,“招标人是招投标活动的主要当事人,是招标项目和招标活动毫无疑义的利害关系人。招标人能够投诉的应当限于那些不能自行处理,必须通过行政救济途径才能解决的问题。如资格审查委员会/评标委员会未严格按照资格预审文件/招标文件规定的标准和方法评标等”。评标过程中及评标结束后,招标人若认为评标委员会在评标时违反招标文件规定的程序,或者未按照招标文件规定的实质性条件进行评审时,有权向监督部门提起投诉。

    (二)监督部门如何防止招标人滥用投诉权,达到操纵评标结果的目的?

    无须讳言,招标人在整个招标程序中拥有天然的优势地位,招标人是否有可能利用这种优势,滥用投诉权,达到操纵评标结果的目的呢?笔者认为,立法部门在制定相关招标法律时已考虑到有关的情况。如设置评标委员会制度;要求招标人不得明示或暗示其倾向或者排斥特定投标人;要求评标委员会按照招标文件规定的评标标准和方法,客观、公正地对投标文件提出评审意见;不得向招标人征询确定中标人的意向,不得接受任何单位或者个人明示或者暗示提出的倾向或者排斥特定投标人的要求,不得有其他不客观、公正履行职务的行为。同时,监督部门在受理调查此类投诉时为避免出现此类问题,应严格把握公平原则。监督部门应针对招标人提出的问题对所有投标人的情况进行核实,以防止招标人通过投诉来达到排斥投标人,操纵评标结果的目的。

    (三)评标委员会在评审时如何把握其自由裁量权?

上述两起案例,案例一招标文件的要求为“取得营业执照,营业执照经营范围含净化工程内容”,但是评标委员会认为8家投标单位提供的营业执照扫描件上未显示经营范围,忽略了营业执照上已提供经营范围的查询提示,否决其投标,实际是人为缩小了招标文件的规定;案例二招标文件的要求是“提供失信被执行人查询结果截图”,但是评标委员会认为4家投标单位提供的失信被执行人查询结果截图未显示截图时间不符合要求,否决其投标,实际是人为扩大了招标文件的规定。不论是“缩小”还是“扩大”招标文件的规定,实质上都是评标委员会没有按照招标文件规定的评标标准和方法,客观、公正地对投标文件提出评审意见。

以上两起案例还有一个共同点,即评标委员会都没有启动投标文件澄清说明程序,而是直接作出判断,导致出现错误。在评标过程中,当投标文件中出现含义不明、明显文字或者计算错误等内容且评标委员会不能准确了解投标人真实意思表示时,评标委员会应当启动澄清、说明工作。这样的程序有利于评标委员会准确地理解投标文件的内容,把握投标人的真实意思表示,从而对投标文件做出更为公正客观的评价;也有助于消除评标委员会和投标人对招标文件和投标文件理解上的偏差,避免招标人和中标人在合同履行过程中出现不必要的争议。

几点建议

除上述两起案例外,招标人投诉评标委员会的情况也时有发生。笔者在处理相关投诉时,发现多数评标委员会在评审时并没有忽视有关问题,反而都专门进行了讨论,评标委员会不可谓不认真负责。但为什么仍然会出现评标委员会没有按照招标文件规定的评标标准进行评审的问题呢?笔者认为主要原因在于:一是部分招标文件仍然存在着表述不清晰、规定不明确的问题,部分条款存在歧义、多义,存在多种理解的解释空间;二是评标委员会成员对评标程序不够熟悉,没有熟练掌握评标方法,不能准确应对处理评标过程中出现的各类问题。因此,笔者建议:

    (一)招标人、招标代理应采取有效措施提升招标文件的编制质量

招标文件质量是关乎整个招标项目成败的关键。招标人、招标代理机构应严格遵循合法、公正、科学的基本原则,科学选用招标文件范本,合理设置投标人资格要求,严谨编制招标文件内容,谨慎对待投标人对招标文件提出的异议,从而提升招标文件质量,确保招标项目的顺利进行。

    (二)综合监督管理机构应加强对评标专家的培训管理

评标专家是评标活动的裁判,评标专家的专业水平高低、对招标文件的理解水平、对评标办法的掌握程度,都直接影响评标活动的成效。综合监督管理机构应严格做好专家入库审核,准确做好专家分类,加强对评标专家的培训,运用评标专家动态考核手段,加强对评标专家违法违规行为的查处。

(三)评标专家应认真履行职责

一是评标专家要珍惜荣誉,严守职业道德,依法履职;二是评标专家应当加强学习,熟悉招投标相关法律法规,提高自身业务水平;三是评标前评标专家应专门对招标文件和评标办法进行学习,确保按照招标文件规定的评标标准和方法,客观、公正地对投标文件提出评审意见。